Sozialhilfeempfängern eine Stimme geben

Die Ergebnisse 2018 des Nationalen Programms zur Prävention und Bekämpfung von Armut zeigen die geringe Beteiligung der betroffenen Bevölkerung an der Konzeption und Auswertung der Massnahmen (Bundesrat, 2018). Das 2016 entworfene und 2018 umgesetzte Projekt Artias ist somit ein Vorreiter im Schweizer Kontext. Um dieses Pilotprojekt extern auszuwerten, beauftragte Artias die Hochschule für Soziale Arbeit Freiburg mit der Verfahrensdokumentation, der Analyse der relevanten Herausforderungen und der Ermittlung der Hauptauswirkungen.

Diese Bewertung wurde mithilfe einer qualitativen und subjektivistischen Methodik durchgeführt, um ein umfassendes Verständnis der Darstellungen der beteiligten Akteure zu erhalten. Die Ergebnisse beruhen auf einer Queranalyse von Daten, die zu drei verschiedenen Zeitpunkten erhoben wurden. Vor Beginn des Projekts wurden mit den zukünftigen Teilnehmenden Interviews geführt. Während des Verfahrens wurde der Inhalt der Sitzungen des Lenkungsausschusses dokumentiert. Zum Schluss wurden Interviews mit Teilnehmerinnen und Teilnehmern, die den Prozess abgeschlossen oder abgebrochen hatten, mit Sozialhilfefachleuten und mit Vertretern der am Projekt beteiligten politischen und administrativen Behörden geführt. Darüber hinaus wurden die von den Gruppen und den Moderationsteams  erstellten Berichte ausgewertet.

Das Projekt hatte zum Ziel, das Wissen der Betroffenen zu nutzen, um die Funktionsweise der Sozialhilfe zu verbessern. Die ursprüngliche Absicht war, in erster Linie den Interessen der Nutzer zu dienen (Stärkung ihrer Handlungsfähigkeit, Entwicklung von bedarfsbezogenen Praktiken). Dies entspricht einem demokratischen und bürgernahen partizipativen Ansatz, weit ab von einer eher neoliberalen Ideologie, die vor allem auf erhöhte Rentabilität und wirksamere Dienstleistungen abzielt.

Top-down-Systeme wie das von Artias bergen die Gefahr, dass die Beteiligung zu sehr von bereits bestehenden institutionellen Logiken bestimmt wird oder sogar lediglich ein Alibi darstellt. Der Lenkungsausschuss konnte diese «Falle» weitgehend vermeiden, indem er den Teilnehmern und Moderationsteams einen grossen Handlungsspielraum liess, insbesondere was die Arbeitsmethoden und die behandelten Themen angeht. Die Tatsache, dass die Betroffenen nicht von Anfang an in die Projektkonzeption einbezogen wurden, verdeutlicht jedoch, wie schwierig es ist, mit solchen Systemen über die Beratung hinauszugehen und eine höhere Beteiligungsrate zu erreichen, z. B. bei der Mitgestaltung oder -entscheidung.

Eine der Stärken der Projektdurchführung ist das Ausmass der bereitgestellten Ressourcen, insbesondere was die Gruppenbegleitung betrifft (vier auf partizipative Methoden spezialisierte Moderationsteams) und die ihnen zur Verfügung gestellte Zeit (etwa zehn Treffen über mehrere Monate verteilt). Die Auswertung zeigt, dass es diese Ressourcen und die verschiedenen vor Projektbeginn getroffenen Vorkehrungen (gemischte kantonale Zusammensetzung der Gruppen, Zusammenarbeitscharta, Datenschutz usw.) ermöglichten, die potenziellen Risiken eines solchen Ansatzes (Instrumentalisierung, Vertraulichkeitsprobleme, negative Auswirkungen auf Einzelpersonen, Kritisieren eines bestimmten Sozialdienstes usw.) zu begrenzen.

Trotz den ergriffenen Massnahmen, um den Zugang zum Programm zu fördern (insbesondere Termin- und Ortswahl), wurden sogenannte Selektionsbias festgestellt. Einige dieser Verzerrungen waren vorhersehbar, da sie mit den Rekrutierungskriterien zusammenhingen (französische Sprachkenntnisse, keine ernsthaften psychischen Probleme oder starke Suchtprobleme), während andere nicht vorhersehbar waren (Ausschluss einiger Frauen im Zusammenhang mit der Kinderbetreuung). Diese Erkenntnisse bestätigen die Schwierigkeit solcher Systeme, die am stärksten gefährdeten oder ausgegrenzten Personen zu erreichen. Zu erwähnen ist auch die Logik des Selbstausschlusses, die eines der bekannten Teilnahmehindernisse darstellt und als Grund für die Ablehnung der Projektteilnahme genannt wurde (Gefühl, nichts Interessantes beitragen zu können, Angst vor den Folgen für die eigene Situation, Verweigerung von Gruppenarbeit).

Im Allgemeinen waren die Teilnehmenden mit der Gruppenarbeit zufrieden, sowohl was den Ablauf als auch die Ergebnisse angeht. Sie stimmen mit den Moderationsteams darin überein, dass der Projekterfolg u. a. in der Stärke der kollektiven Dynamik lag, trotz den Schwierigkeiten, die in dieser Hinsicht in einigen Gruppen auftraten.

Die Begleitung durch die Moderationsteams wurde von den meisten Teilnehmenden positiv bewertet. Sie betonten, dass die Teams ihnen viel Raum und Freiheit liessen. Die Moderationsteams versuchten, eine gleichberechtigende Haltung einzunehmen, um den asymmetrischen Machtverhältnissen zwischen den Sozialhilfeempfängern und den Sozialdiensten entgegenzuwirken. Es gelang ihnen auch, Methoden anzuwenden, um auf der Grundlage individueller Erfahrungen einen kollektiven Standpunkt zu entwickeln und die Gruppen von einem Klageverhalten zu einer konstruktiven und kreativen Logik zu bewegen. Es wurden jedoch auch einige Einschränkungen hinsichtlich der Moderationsmethoden festgestellt (bestimmte, für die Projektziele ungeeignete Instrumente oder Erwartungen gewisser Teilnehmer, zu langsam oder zu abstrakt empfundener Prozess). Diese Schwierigkeiten führten zu einigen Ausfällen.

Was die Vermittlung der Gruppenergebnisse angeht, wurden in den Überlegungen des Lenkungsausschusses Spannungen festgestellt, und zwar zwischen dem Bestreben, dass die Anliegen der Nutzerinnen und Nutzer von den Institutionen gehört werden, und der Gefahr, die diesbezüglichen Äusserungen der Betroffenen zu stark zu verfälschen. Das Gleichgewicht zwischen Institutionalisierung und Meinungsfreiheit ist ein wichtiges Thema bei partizipativen Top-down-Systemen.

Das Projekt hatte erhebliche positive Auswirkungen für die Teilnehmerinnen und Teilnehmer, vor allem in Bezug auf ihre Identität (Selbstvertrauen, Anerkennung, geringeres Schamgefühl), ihre psychische Gesundheit (Wohlbefinden, Selbstschutz) und ihr soziales Leben (Ausbruch aus der Isolation, Treffen mit und Unterstützung von Menschen, die die gleiche Realität erleben). Obwohl mehr als die Hälfte der Teilnehmenden davon ausging, dass das Projekt ihnen die teilweise oder völlige Ablösung aus der Sozialhilfe ermöglichen würde, wurden nur geringe Auswirkungen auf ihre wirtschaftliche Lage (finanziell und/oder beruflich) festgestellt.

Die Auswirkungen auf das Projekt hatte auch das Kollektiv. Die Stärke der Gruppe wirkte als Katalysator für individuelle Einflüsse und als Empowerment-Verstärker (Sensibilisierung für den kollektiven Mehrwert in Bezug auf Macht, Legitimität und Glaubwürdigkeit). Das Projekt hat zudem bei den Teilnehmerinnen und Teilnehmern den Wunsch geweckt, Vereinigungen oder Gemeinschaften zu gründen, von denen einige auch ins Leben gerufen wurden.    

Auf die konkrete Praxis der Fachkräfte, die Organisation der Sozialhilfedienste oder die öffentliche Politik hat das Projekt bis zum jetzigen Zeitpunkt nur sehr geringe Auswirkungen. Das Ziel, die Praktiken zu ändern, wurde also nicht erreicht, aber es ist festzustellen, dass die Kommunikation der Ergebnisse, die für die Erzielung solcher Wirkungen entscheidend ist, nur teilweise erreicht wurde. Mehrere Akteure bezweifelten jedoch, dass das Projekt zu Änderungen in der Funktionsweise der Sozialdienste oder des Rechtsrahmens führen könnte, und vermuteten einen mangelnden behördlichen Willen, diese Richtung einzuschlagen. Diese Erkenntnis spiegelt die Literatur wider, die auf die Schwierigkeit solcher Systeme hinweist, den Kern der öffentlichen Meinung zu erreichen. Das Ausbleiben konkreter mittel- oder langfristiger Veränderungen könnte von einigen Teilnehmenden schlecht aufgefasst werden angesichts der projektverbundenen Erwartungen und ihres beträchtlichen Engagements.

Für Artias bestand das Ziel auch darin, das Interesse und die Machbarkeit eines partizipativen Systems im Sozialhilfebereich zu testen. Das Projekt hat die Machbarkeit eines solchen Ansatzes und die Möglichkeit, konstruktive Ergebnisse zu erzielen, bewiesen. Diese Piloterfahrung hat bereits die Umsetzung partizipativer Ansätze im Sozialhilfebereich in den betroffenen Kantonen angeregt, und Artias hofft, dass sie den partizipativen Ansatz in der öffentlichen Meinung insgesamt fördern wird.

Schlussbericht (2021, französisch) : Participation des bénéficiaires de l’aide sociale à l’évaluation des prestations qui les concernent